Al termine di una intensa campagna referendaria, il 24 settembre 2006 il popolo chiamato a votare ha definitivamente approvato l'entrata in vigore della nuova Legge sugli stranieri e la revisione della Legge sull'asilo.
Fortemente volute dal partito dell'Unione democratica di centro e dal suo rappresentante in governo, il ministro di giustizia e polizia Christoph Blocher, sostenuta dal Consiglio federale e dai partiti della coalizione borghese, le due leggi hanno dunque superato ampiamente lo scoglio referendario, con un tasso del 67 per cento di favorevoli alle nuove leggi. Valutando la "barca piena" come ai tempi della seconda guerra mondiale, i cittadini svizzeri hanno seguito le proprie autorità nella volontà di modificare la politica migratoria rendendo la Svizzera "meno attrattiva" per i futuri rifugiati rispetto ad altri paesi europei.
Dal primo gennaio di quest'anno sono entrate in vigore alcune disposizioni della nuova legge sull'asilo. Una seconda parte delle norme contenute nella legge saranno valide solo a inizio gennaio 2008. Esse riguardano la soppressione degli aiuti sociali a tutte le persone la cui domanda d'asilo è stata definitivamente respinta, ma che per vari motivi non sono rimpatriabili nei loro paesi di origine.
Si tratta della stessa misura che era stata attuata nel 2004 nei confronti delle persone che avevano inoltrato domanda e le autorità competenti hanno deciso la non entrata in materia (Nem). Una misura che aveva suscitato la preoccupazione di un aumento dei clandestini sul territorio elvetico. Solo dopo questa seconda fase sarà possibile valutare l'impatto della nuova legge sull'asilo nella sua complessità. Va inoltre sottolineato che il fenomeno della migrazione risponde a numerose variabili: i conflitti in corso, le carestie e le politiche di accoglienza internazionali tra le principali. Un bilancio vero e proprio dell'impatto della nuova legislazione sarà dunque possibile solo sul medio-lungo periodo.
Malgrado le difficoltà sopra esposte, in queste due pagine analizzeremo gli effetti positivi e negativi scaturiti nei sei mesi dall'introduzione parziale della legge per stilarne un primo bilancio. Per meglio comprendere le dinamiche, abbiamo interpellato delle persone esperte nella materia e confrontate giornalmente con la problematica dell'asilo. In sintesi, tra le misure coercitive significative da subito introdotte, vi sono la non entrata in materia sulla domanda di asilo inoltrata se lo straniero non è in grado di esibire il passaporto o la carta d'identità comprovante la sua origine. Una misura aspramente criticata durante la campagna referendaria dagli oppositori alla nuova legge sull'asilo, perché proprio alle persone costrette a fuggire dal proprio paese viene quasi sempre negata dalle autorità locali la possibilità di ottenere un passaporto alfine di evitarne proprio la fuga all'estero. Seconda misura importante coercitiva valida dal inizio dell'anno è il raddoppio della carcerazione cautelativa in vista del rimpatrio coatto.
Ma la Legge sull'asilo posta in consultazione prevedeva anche delle misure d'integrazione. Tra di esse, vanno evidenziate particolarmente due cambiamenti significativi.
A tre anni dall'entrata in Svizzera, i rifugiati ai quali è stata concessa l'ammissione provvisoria, avranno il diritto al ricongiungimento familiare.
Alle persone che invece è stato definitivamente rifiutata la domanda di asilo, ma che vivono in Svizzera da oltre 5 anni, sarà possibile previa una verifica del grado di integrazione, di richiedere il permesso di dimora di tipo B. Si tratterà dunque di valutare anche l'impatto di queste misure dette positive.
Infine, l'introduzione della nuova Legge sull'asilo ha anche generato una reazione degli ambienti che si erano opposti lanciando un referendum popolare contrario alla sua introduzione. Tracceremo dunque una breve storia della loro nascita e di quali obbiettivi si siano prefissati nel loro lavoro.
L'inasprimento delle norme si è sentito subito
L'ufficio di Mario Amato, responsabile del servizio giuridico del Soccorso operaio svizzero in Ticino, è un condensato di umanità. Alle sue spalle, in bell'ordine su di una libreria, sono catalogati i dossier dei casi di migranti trattati dall'ufficio. I vari classatori sono divisi per regione; Nord Africa, Africa, Turchia, Serbia Montenegro e così via. Tutti i dossier raccontano nel linguaggio giuridico di vicende umane, per lo più disperate e alla ricerca di una speranza di vita migliore. Alcune con il lieto fine come nelle migliori favole, un buon numero invece no. Amato, che da 10 anni si occupa di rifugiati, è la persona che in Ticino ha sicuramente più esperienza nel campo. Sempre in prima linea, "al fronte" giuridico, Amato conosce molto bene come siano cambiate le procedure a seguito dell'entrata in vigore del primo gennaio 2007 della nuova legge sull'asilo.
Quali dunque le principali modifiche introdotte dal primo gennaio di quest'anno nella Legge sull'asilo?
La norma principale che più di altri ha modificato l'accesso al diritto l'asilo, non a caso molto combattuta durante la campagna precedente la votazione, è che se la persona non riesce a dimostrare tramite dei documenti la sua nazionalità e l'identità entro 48 ore dal suo arrivo, la domanda di asilo non viene trattata. Sono i famosi Non entrata in materia (Nem). Tralasciando l'aspetto di quanto spesso sia impossibile per chi scappa dal proprio paese avere i documenti, il senso peggiorativo della nuova norma risiede in un altro fattore. Questa norma restrittiva esisteva anche nella precedente versione della legge sull'asilo, ma prevedeva che in assenza dei documenti, la persona dovesse comprovare l'esistenza di indizi concreti di essere perseguito nel proprio paese. E la giurisprudenza in questo senso dava un'ampia interpretazione di questi indizi. Ora con la nuova legge non è chiaro cosa significhi. Siamo in attesa dei vari ricorsi pendenti nei tribunali che stabiliscano una nuova giurisprudenza in materia.
Può spiegarci, magari con l'ausilio di casi concreti, in cosa consiste la differenza tra prima e dopo la nuova legge?
Sì, facciamo l'esempio degli iracheni. Dopo l'inizio del conflitto in Iraq, in base ad una decisione del Dipartimento federale di giustizia e polizia, agli iracheni veniva concessa l'ammissione provvisoria in Svizzera. Prima del 2007, anche se sprovvisto di documenti, la sua domanda di asilo veniva esaminata per tutto il tempo necessario per la verifica. Non veniva dunque qualificato come Nem e di conseguenza aveva il diritto ad eventuali aiuti sociali. Da gennaio di quest'anno, la domanda di asilo per un iracheno sprovvisto di documenti non viene trattata. Diventa automaticamente un Nem anche se rimane autorizzato provvisoriamente al soggiorno in Svizzera. La differenza tra essere un Nem o no è sostanziale: dà diritto ad avere accesso ad eventuali aiuti sociali e lo studio della sua pratica della domanda di asilo prevede delle garanzie che come Nem non si hanno.
Questo dunque quanto avviene per le persone che si presentano alla frontiera svizzera per inoltrare domanda di asilo. Mentre cosa cambia per chi già risiede sul territorio svizzero?
Anche in questo caso bisogna distinguere in base al loro statuto giuridico attuale. E molto dipende dall'applicazione cantonale della legge. L'articolo 14 prevede che le autorità cantonali, previo accordo con quelle federali, dopo 5 anni di residenza dello straniero nel cantone può concedergli il permesso di dimora. Naturalmente deve presentare alcuni requisiti, e nel quale sarà valutato il grado di integrazione. Prendiamo il caso concreto di un afgano. È in Svizzera da 6 anni, la sua domanda di asilo è stata definitivamente respinta. Malgrado ciò, è impossibile rimpatriarlo viste le difficoltà oggettive in Afganistan. Ha un lavoro, e ciò costituisce un aspetto determinante per valutarne il grado di integrazione secondo le autorità. Con la nuova legge, le autorità cantonali, dopo averne valutato i diversi aspetti, possono decidere di concedergli il permesso di dimora B. Una seconda categoria giuridica sono le persone che hanno ricevuto l'ammissione provvisoria. Anche per loro, se adempiono ad alcuni criteri, le autorità cantonali possono erogare il permesso di dimora.
L'impressione, in base a quanto da lei raccontato, è che gli effetti dell'introduzione della nuova legge sull'asilo siano riassumibili in due sostanziali differenze. La prima riguarda chi domanda per la prima volta il diritto all'asilo in Svizzera, la seconda chi già risiede nel territorio elvetico.
È esatto. Nei confronti dei primi, l'accesso al diritto all'asilo in Svizzera è di difficile accesso, quasi impossibile. Le restrizioni sono tali che portano nella stragrande maggioranza dei casi ad una non entrata in materia. Questo è l'aspetto negativo della nuova legge. Mentre si assiste ad una sorta di "regolamentazione" di chi risiede in Svizzera, sia che la sua domanda sia stata definitivamente respinta oppure che sia stato ammesso provvisoriamente. Per loro si apre lo spiraglio di un permesso definitivo che gli permetta di poter vivere e lavorare.
Dal punto di vista della mentalità o culturale, la legge sull'asilo ha avuto un effetto?
Subito dopo la votazione, si è assistito ad un inasprimento degli atteggiamenti nei confronti degli stranieri. Ad esempio, la richiesta di visti turistici ai familiari di persone che vivevano in Svizzera erano normalmente concessi dalle autorità competenti. Dopo la votazione venivano invece sistematicamente rifiutati, malgrado le condizioni fossero le stesse di quelle degli anni precedenti.
Questo inasprimento ha portato ad una reazione della società civile?
Questa "durezza" ha avuto come conseguenza, e questo è l'aspetto positivo, un risveglio della sensibilità sulla tematica da persone che prima non si indignavano. Ho potuto constatare una sorta di reazione nella società civile ticinese che si è indignata di fronte a questo stato di cose. Una reazione di ticinesi che prima non c'era. Quando partecipo a delle riunioni sul tema dei diritti fondamentali degli stranieri, constato con piacere la presenza di persone che non conosco, mentre prima eravamo la solita "cerchia". Paradossalmente dunque, questo inasprimento ha scatenato una reazione di opposizione a questo stato di cose.
La legge "cantonale"
Giacomo Gemnetti è responsabile dell'Ufficio giuridico della sezione dei permessi e dell'immigrazione della Divisione degli interni del cantone Ticino. Nel suo ruolo è chiamato ad applicare le leggi e le disposizioni federali concernenti l'asilo. Al suo ufficio compete il rilascio, il rinnovo e la modifica di permessi per richiedenti l'asilo o ammessi provvisoriamente. Viene inoltre gestita, unitamente a varie istituzioni o enti privati o parastatali, la loro sistemazione logistica. Inoltre esamina tutte le questioni giuridiche in seno alla Sezione e formula i preavvisi ai ricorsi e alle domande di riesame. Infine si occupa delle procedure contravvenzionali, delle sanzioni amministrative e delle misure coercitive. Si tratta dunque di una persona che può vantare una grande competenza rispetto all'introduzione delle nuove modifiche della legge. Essendo spesso l'applicazione cantonale decisiva nell'esecuzione delle varie norme in quanto tale, il suo giudizio diventa sovente cruciale.
Giacomo Gemnetti, prima dell'entrata in vigore della nuova legge, da parte dei cantoni erano stati sollevate alcune critiche che riguardavano la presa a carico della procedura di allontanamento. Si è confermata questa preoccupazione?
Sì. Per i cantoni è un onere, oltre che ingrato, che travalica le possibilità finanziarie e di personale poichè si tratta di problematiche di carattere internazionale. Rimpatriare delle persone extracomunitarie è molto impegnativo. Oltre la difficoltà di stabilire l'effettiva provenienza di un cittadino, non è detto che lo stato di origine sia disposto ad accettare il suo rimpatrio. È un problema internazionale che è stato delegato ai cantoni. Inoltre, il problema fondamentale è che il cantone si trova con il cittadino sul suo territorio, privato delle prestazioni sociali in quanto Nem, in attesa che le autorità del suo paese si attivino per permettere il rientro.
Come ha modificato le dimensioni del problema la nuova legge sull'asilo?
La nuova legge aggrava ulteriormente il problema perché aumenta il numero di rifugiati la cui domanda d'asilo non viene trattata perché non presenta i documenti necessari, diventando un Nem. Ciò significa che la persona viene espulsa dal centro di Chiasso, ma resta comunque sul territorio cantonale.
Vi è un quindi un rischio di un aumento di clandestini?
Sicuramente è stato potenziato con l'inasprimento della nuova legge. Un rischio che poi ricade maggiormente sui grossi centri urbani, dove per loro è più facile nascondersi o trovare un lavoro illegale. In Ticino questo aumento riguarda praticamente solo Lugano. Le stesse statistiche federali confermano questo fenomeno.
Un altro inasprimento della nuova legge riguarda il prolungamento dei termini della carcerazione preventiva in attesa del rientro coatto. Particolarmente criticato era stata la carcerazione fino a 12 mesi dei minorenni dai 15 ai 18 anni. Come viene applicato?
Le disposizioni federali si applicano a dipendenza della sensibilità regionale. Il Ticino non ha mai fatto uso della carcerazione preventiva dei minorenni. Noi, per prassi, e anche per l'esiguità dei posti a nostra disposizione, riserviamo la privazione della libertà solo a chi è stato condannato da un procuratore pubblico a seguito di un reato. Finora non abbiamo mai avuto casi di minori condannati.
Queste differenti sensibilità cantonali hanno provocato un turismo intercantonale dei clandestini?
Sì. I cantoni sono responsabili dell'allontamento dei Nem affidati sul loro territorio. Per fare ciò, i cantoni percepiscono un'indennità per ogni Nem. Ma ci sono cantoni che non fanno nulla. E si arricchiscono a spese di altri cantoni che invece subiscono la migrazione interna clandestina, vedi canton Zurigo. Paradossalmente, il rigore di questa legge sta causando problemi di ordine pubblico e fenomeni più difficilmente controllabili. Se i Nem fossero collocati in strutture di accoglienza per l'asilo, sarebbe più facile controllarli. Se invece sono in strada, nessuno sa dove siano e cosa fanno.
Veniamo alle misure d'integrazione contenute nella legge. Può illustrarcele?
Se dall'entrata in Svizzera dello straniero sono trascorsi 5 anni e la sua domanda è stata respinta, ma presenta degli elementi di forte integrazione (parla la lingua locale, ha un lavoro, non ha mai dato problemi di ordine pubblico) è possibile regolarizzare la sua posizione, richiedendo il permesso di dimora. In questo modo si cerca di arginare il fenomeno della clandestinità dando la possibilità di ottenere un permesso di dimora.
Di chi è la competenza in questo caso?
La procedura deve essere avviata dal Cantone formulando un preavviso favorevole. Sarà poi l'autorità federale a decidere. E in caso di rigetto della domanda, la persona è parte del processo e quindi può fare ricorso fino al tribunale federale.
Non si corre anche in questo caso il rischio di turismo intercantonale in cui i richiedenti l'asilo estromessi dalla procedura possano essere indotti a confluire in quei cantoni più inclini a promuovere l'adozione di soluzioni umanitarie?
Sicuramente. Ma questo è un aspetto connaturato alla struttura del nostro Stato, che essendo di tipo federale riserva alle sue componenti costitutive la facoltà di una certa autonomia d'azione. Ciò si ripercuote anche nell'applicazione delle leggi federali, la cui modalità di attuazione diverge da cantone a cantone a dipendenza delle specifiche sensibilità regionali di ciascuno di loro. Tuttavia va anche detto che vi sono le direttive federali proprio per evitare che le disparità di trattamento siano troppo profonde da un cantone all'altro.
L'impressione, in base a quanto da lei raccontato, è che gli effetti dell'introduzione della nuova legge sull'asilo siano riassumibili in due sostanziali differenze. La prima riguarda chi domanda per la prima volta il diritto all'asilo in Svizzera, la seconda chi già risiede nel territorio elvetico
È corretto quanto dice. Per quel che riguarda chi già risiede in Svizzera. credo sia un tentativo giustificato. Se siamo di fronte ad un persona che pur avendo uno statuto illegale, ha raggiunto una capacità finanziaria tale da rendersi autonomo dal ricorso alle prestazioni assistenziali, presenta un comportamento penalmente irreprensibile e dispone delle conoscenze linguistiche del luogo in cui vive, reputo che il suo grado di integrazione sia sufficientemente avanzato per prospettargli una soluzione umanitaria dal profilo della continuità della sua permanenza. Perché espellerlo?
Quali sono le ragioni che hanno portato a questa legge?
Principalmente di origine finanziaria. A livello politico si è deciso che la Confederazione aveva troppe spese e che fosse necessario risparmiare. Il settore dell'asilo è stato uno dei settori toccati con l'abolizione degli aiuti sociali a chi non è stato riconosciuto lo statuto di rifugiato politico. Questi aiuti sono a carico della Confederazione. Se invece gli si concede un permesso di dimora, qualora non abbia un'autonomia finanziaria, è il cantone che si assume i costi.
Un suo primo bilancio dall'introduzione della nuova legge?
Dal profilo della presenza di clandestini, li ha potenziati. Questo è il maggior dilemma a cui i cantoni si trovano confrontati a seguito della nuova legge.
Norme sotto osservazione
I vari comitati cantonali che si erano opposti alla legge sull'asilo in votazione il 24 settembre 2006 non si sono scoraggiati del magro risultato elettorale. Ben due votanti su 3 si erano infatti espressi a favore della nuova legge sull'asilo.
Malgrado ciò, la settimana successiva allo scrutinio, da Ginevra è partita l'idea di costituire un Osservatorio nazionale sull'applicazione delle leggi sull'asilo e sugli stranieri. Considerato come «un prolungamento naturale» della campagna per il doppio No e della volontà di continuare ad influire sulla politica sul tema dei migranti, il comitato di Ginevra si dichiara pronto ad avviare a titolo sperimentale un Osservatorio cantonale che possa fungere da modello per un futuro Osservatorio nazionale.
Il progetto ginevrino raccoglie subito numerosi consensi, tanto che oltre una cinquantina di associazioni e movimenti locali elabora in tempi brevi una struttura operativa. Il Centro sociale protestante finanzia per un anno un posto di stage a tempo pieno mentre il Sindacato interprofessionale delle lavoratrici e lavoratori (Sit) mette a disposizione la propria infrastruttura logistica. Come detto, l'obbiettivo dell'associazione ginevrina è dare l'impulso alla creazione di una struttura simile su scala nazionale.
L'idea infatti piace, prende piede e l'8 febbraio 2007 viene formalmente annunciata a Berna la fondazione di una associazione «Per un osservatorio svizzero del diritto d'asilo e degli stranieri».
Non si tratta ancora propriamente della nascita dell'Osservatorio, ma dell'accettazione del principio e della costituzione di un gruppo di 12 persone incaricate di elaborare il progetto dell'Osservatorio.
Nel contempo, quello ginevrino, operativo da gennaio 2007, definisce le sue modalità d'intervento. Scopo principale dell'Osservatorio è la raccolta di casi segnalati dalle numerose organizzazioni attive sul fronte dei migranti relative all'applicazione delle nuove leggi su asilo e stranieri dal punto di vista del rispetto dei diritti umani. Per far ciò viene elaborata una scheda apposita che permetta una facile catalogazione e una comprensibile diffusione mediatica dei casi rilevati.
Il 2 aprile di quest'anno viene convocata la prima conferenza stampa dall'Osservatorio ginevrino durante la quale vengono esposti i primi casi raccolti. Dei sette casi presentati alla stampa, particolarmente significativo sui cambiamenti introdotti dalla nuova legge sull'asilo è il caso di un richiedente della Guinea.
L'Osservatorio ginevrino critica le autorità per il fatto che, in assenza dei documenti di identità del richiedente, il Consiglio federale aveva garantito che si sarebbero approfonditi gli indizi di persecuzione gravi prima di emettere una decisione di non entrata in materia.
Secondo l'Osservatorio invece nessuna verifica del racconto fornito dal richiedente della Guinea è stato fatto, malgrado il rifugiato abbia fatto riferimento a fatti precisi con tanto di date e luoghi facilmente verificabili.
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