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La pestazione dei contratti

di

Stefano Guerra
È ora di un primo, provvisorio bilancio per i contratti di prestazione attraverso i quali il Cantone intende regolare in futuro il sussidiamento a tutti gli enti del settore socio-sanitario. Il Dipartimento della sanità e della socialità (Dss) e i suoi partners sono ancora in piena fase pilota, ma già si profila all’orizzonte l’uscita definitiva dal tradizionale modello di finanziamento incentrato sulla copertura del disavanzo di esercizio. Una strada già imboccata dall’Ente ospedaliero cantonale (Eoc) e che dal 1. gennaio 2006 dovrebbe venir battuta anche dalle ambulanze, dalle antenne per tossicodipendenti, dall’Organizzazione socio-psichiatrica cantonale (Osc) e da una novantina di enti del settore socio-sanitario, comprendente case anziani, istituti per invalidi e minorenni, servizi di assistenza e cura a domicilio. Una decina di questi ultimi sta portando a termine il secondo anno di sperimentazione e Francesco Branca, capo dell’Ufficio progetto contratti di prestazione in seno alla Sezione enti e attività sociali del Dss, sta stilando un primo bilancio intermedio di un’esperienza complessa (per gli sforzi organizzativi e gestionali richiesti agli enti stessi e all’amministrazione) ma giudicata in generale positivamente: «Diversi enti hanno colto l’opportunità di gestire con maggior libertà l’aspetto interno dell’istituto, agendo con un obiettivo di razionalizzazione che ha dato alcuni risultati molto positivi dal punto di vista finanziario», dice Branca ad area. Una trasformazione della cultura gestionale indotta dai contratti di prestazione la cui introduzione generalizzata però – tenuto conto della loro origine e del loro contesto attuale segnati da forti pressioni per ridurre la spesa pubblica – suscita non poche inquietudini da parte dei sindacati e degli operatori del settore, in particolare di quelli delle strutture più piccole come gli istituti per invalidi e per minorenni. Alcuni enti hanno fatto avanzi considerevoli, altri hanno rispettato il contributo assegnato, altri ancora sono andati leggermente oltre o sono stati appena al di sotto dello stesso. Ha questi contorni l’istantanea che Francesco Branca sta scattando a quasi due anni dall’introduzione in fase sperimentale dei contratti di prestazione nei settori anziani, invalidi, minorenni e assistenza e cura a domicilio (si veda box). Nei giorni scorsi il capo dell’ufficio appositamente preposto in seno al Dss ha cominciato ad allestire un bilancio intermedio dell’esperienza, una fotografia intesa a delineare in prospettiva la situazione in cui si troverà il settore all’inizio del 2006, quando dalla sperimentazione si dovrebbe passare all’introduzione generalizzata dello strumento in tutti i 90 enti socio-sanitari oltre che nei settori socio-psichiatrico, del soccorso pre-ospedaliero e dell’accompagnamento dei tossicodipendenti. I due enti che sono stati abbondantemente al di sotto del contributo pattuito col Dss sono la Casa per anziani di Giubiasco e il servizio Assistenza e cura a domicilio Locarnese e Vallemaggia (Alvad). Alla casa anziani giubiaschese, ad esempio, il Dss aveva riconosciuto un contributo globale di 2,8 milioni di franchi nel 2003. Non tutti sono stati spesi. In sede di consuntivo è risultata un’eccedenza di 240 mila franchi: 170 mila verranno investiti nella realizzazione del progetto di cartella sanitaria informatizzata degli ospiti per il quale la casa anziani di Giubiasco fungerà da ente pilota; il resto, in base a una clausola del contratto di prestazione, andrà ad alimentare un fondo rischio per far fronte a fluttuazioni finanziarie nel medio termine. L’avanzo realizzato a Giubiasco è attribuito a cosiddetti “fattori endogeni”, legati cioè alla buona (in questo caso) o cattiva gestione dell’istituto. A Giubiasco sono stati adottati «accorgimenti per una razionalizzazione nella gestione del personale: le medesime prestazioni sono state erogate con meno personale», spiega Branca. In casi del genere il contratto di prestazione prevede che il contributo globale non venga ridiscusso col cantone: se legati a “fattori endogeni”, gli avanzi (o i disavanzi) restano a beneficio (o a carico) degli enti sussidiati. Al contrario, se essi sono attribuiti a “fattori esogeni” (ad esempio una minore entrata per contributi federali, oppure delle modifiche legali riguardanti le rette) il contributo globale erogato dal Dss può venir ridiscusso. «Ora siamo flessibili, ma in futuro sarà questa la regola», annota Branca che dall’esperienza giubiaschese tira una prima, provvisoria lezione «tutta da approfondire»: «grazie ad interventi di razionalizzazione è possibile svolgere a pari efficacia le stesse prestazioni con meno personale». Ciò significa che «il parametro teorico in dotazione di personale può essere rivisto». Ma l’avanzo registrato alla casa anziani di Giubiasco non è stato ottenuto sulle spalle del personale? «Abbiamo chiesto a Giubiasco e agli altri enti di introdurre degli strumenti di valutazione della soddisfazione degli operatori. E ci risulta che la soddisfazione degli operatori non è diminuita», ribatte Branca. Ben peggio della casa anziani giubiaschese e dell’Alvad sta la fondazione La Fonte. L’ente – attivo nell’ambito dell’integrazione sociale e professionale degli invalidi mentali e fisici – non è riuscito a restare nel contributo globale di 1,1 milioni di franchi stabilito nel contratto di prestazione. Al termine del primo anno di sperimentazione il sorpasso (che il cantone non copre più come faceva nel vecchio sistema di sussidiamento, a meno che la maggiore uscita non sia determinata da fattori esogeni) è stato di 80 mila franchi. Un disavanzo legato a diversi fattori (in particolare alle maggiori uscite per supplenze e alla sottoccupazione delle strutture) e imputato a fattori endogeni. Si tratta dell’«unica situazione critica», afferma Branca. Una situazione che si sarebbe verificata anche col “vecchio” regime (con una differenza però: ora le pecche vengono alla luce), dettata dal «mancato rispetto dei parametri in materia di dotazione di personale»: «con un uso razionale ed efficiente delle risorse a disposizione quel disavanzo non ci sarebbe stato», spiega il responsabile del progetto. In un altro ente pilota, il foyer per minorenni Casa di Pictor a Mendrisio, simili difficoltà sono state evitate. «Dal punto di vista gestionale e finanziario sin qui non abbiamo avuto nessuna ripercussione negativa, ma sarà il 2005 l’anno decisivo: non solo per quel che riguarda il nuovo contratto di prestazione – che dovrebbe comprendere anche dei fondi per coprire supplenze in caso di malattia o formazione –, ma fra l’altro anche per valutare le incognite legate alle nuove direttive federali in materia di sussidiamento degli istituti come il nostro», dice ad area il direttore Renzo Spadino. Intanto, a poco più di un anno dalla prevista generalizzazione del nuovo modello, in seno al Dss si stanno mettendo a punto gli strumenti contabili e gestionali necessari: fra gli altri il catalogo delle prestazioni, i prezzi standard delle singole prestazioni, i software e i manuali di contabilità analitica (già distribuiti in ottobre a tutti gli enti), un vasto programma di formazione (a fine anno avrà coinvolto 350 persone tra funzionari dell’amministrazione e quadri medio-superiori degli enti), e gli strumenti di valutazione dei bisogni della casistica nei vari settori. Un impressionante apparato, che rischia di tradursi in grattacapi per gli enti che dovranno assimilare tutti questi strumenti: «I contratti dovevano semplificare, ma in realtà stanno complicando il lavoro. Nel sociale abbiamo bisogno di educatori e di assistenti sociali, non di amministratori», osserva Graziano Pestoni. Per il segretario del sindacato Vpod essi nascono «con un peccato originale: quello di voler risparmiare. Non per nulla l’idea era uscita dal dipartimento Masoni. Sarà pertanto fondamentale seguirne da vicino l’introduzione». In particolare, rileva Pestoni, poiché essi sono usati «come mezzo di confronto fra un istituto e l’altro»: «i confronti servono a migliorare, ma se fatti in modo troppo tecnicistico non si tien più conto delle diversità, prendendo ad esempio un maggior costo in un istituto rispetto a un altro, magari assai differente, come pretesto per obbligare il primo a risparmiare». Per Daniele Intraina, segretario dell’Associazione ticinese degli istituti sociali (Atis), è importante invece che la durata dei contratti non sia annuale, ma che gli enti «abbiano possibilità di correggere deficit o eccedenze sull’arco di periodi contrattuali più lunghi, di tre se non quattro anni». «Se non viene assunto questo impegno politico – rileva Intraina – buona parte della valenza positiva del contratto cade». Il personale fra qualità e costi In un settore dove i costi del personale oscillano fra il 75 e l’85 per cento della spesa totale, il rinnovo del contratto collettivo di lavoro (Ccl) degli istituti sociali (invalidità e minorenni) sarà una delle tappe più delicate lungo la strada verso la generalizzazione, a partire dal 1. gennaio 2006, dei contratti di prestazione (si veda anche articolo principale e box). Per il 2005 il problema non si pone. Nessuna delle parti contraenti (i sindacati Vpod e Ocst e 24 istituti) ha inoltrato disdetta, per cui il contratto in vigore dall’inizio del 2002 verrà rinnovato in forma tacita fino alla fine del prossimo anno. Pur avendo indicato ai suoi affiliati che al momento attuale una disdetta del Ccl sarebbe stata inopportuna, il comitato dell’Associazione ticinese delle istituzioni sociali (Atis) – di cui fa parte un buon numero degli enti firmatari del Ccl, ma che in sé non è partner contrattuale – aveva messo le mani in avanti paventando qualche settimana fa una «maggiore flessibilizzazione» nell’ambito del futuro rinnovo. La maggiore autonomia degli istituti diventerà così l’occasione per rivedere al ribasso le condizioni di lavoro del personale? «L’attuale Ccl deve potersi coniugare meglio con le esigenze del contratto di prestazione», dice il segretario dell’Atis Daniele Intraina. Tale adeguamento non dovrà tuttavia andare a scapito del personale, «la risorsa più importante per la qualità delle prestazioni erogate» dagli istituti: «è necessario avere buone condizioni e un buon clima di lavoro: non vorrei dover ricorrere ad esempio all’assunzione di personale senza esperienza o di oltre confine solo per far quadrare i conti», afferma Intraina. Malgrado alcune reticenze iniziali e su insistenza dei sindacati, il Dipartimento della sanità e della socialità (Dss) fa riferimento ai salari contemplati nelle convenzioni collettive per determinare i prezzi standard delle singole prestazioni erogate dagli enti socio-sanitari coinvolti nella fase pilota. «In questo modo come ente finanziatore facciamo la nostra parte: non spingiamo di certo verso una deregolamentazione. Sta alle parti sociali – sindacati e controparti – far sì che ciò non avvenga», dice il capo dell’Ufficio progetto contratti di prestazione Francesco Branca. Il vincolo fra contratti di prestazione e Ccl esistenti è reputato «fondamentale» da Graziano Pestoni. Guardando al rinnovo che attende il settore degli istituti sociali alla fine del prossimo anno, il segretario del sindacato dei servizi pubblici Vpod auspica «un Ccl che garantisca sia condizioni di lavoro dignitose sia la qualità delle prestazioni». Quello della qualità è un tema cha sta particolarmente a cuore al personale degli istituti. Alla volontà espressa dall’Atis di andare verso una “maggiore flessibilizzazione” e di pensare «politiche sociali nuove» (parole della presidente Mimì Lepori Bonetti), l’Associazione ticinese operatori sociali (Atos) aveva subito replicato con una dura critica rivolta al modello stesso dei contratti di prestazione, considerato uno «strumento per ridurre l’impegno finanziario dello Stato, ancora una volta sulla testa dei cittadini più deboli», portatore di una «progressiva deregolamentazione dei rapporti di lavoro» e di «meccanismi di concorrenza tra i lavoratori e tra gli istituti» che non faranno altro che peggiorare il clima di lavoro. Deriva aziendale del settore sociale? La minaccia potrà essere sventata solo con un contratto collettivo che da un lato tuteli in maniera adeguata salari e condizioni di lavoro e che dall’altro copra interamente il settore. Un Ccl che funga tra l’altro da argine al fenomeno del dumping salariale che potrebbe anche profilarsi all’orizzonte qualora gli istituti – di fronte alla necessità di contenere i costi per restare in budget su cui gravano pesanti incognite finanziarie in questi tempi di tagli alla spesa pubblica – dovessero ricorrere a manodopera non qualificata e magari anche proveniente dai paesi dell’Unione europea (Ue) o dai suoi nuovi stati membri.

Pubblicato

Venerdì 19 Novembre 2004

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